Lic. Blanca A. Hidrogo Villa
M.A Samuel Cepeda Tovar
Escuela de Bachilleres Dr. y Gral. Jaime Lozano Benavides
UAdeC
CienciaCierta #47
Resumen
En su eximio análisis titulado: “Muchas políticas y un solo derecho”, Mauricio Merino señala atinadamente que verdaderamente existe un derecho universal para los mexicanos: el acceso a la información, sin embargo, este derecho pierde fuerza debido a que en cada entidad federativa el derecho es interpretado y encauzado a modo y capricho de cada legislatura, amparados en la llamada autonomía de la cual goza cada uno de los ámbitos de gobierno; complicando y limitando con ello el derecho constitucional de acceso a la información. “De modo que resulta inaceptable que su cumplimiento (Leyes de Transparencia) dependa de los contenidos específicos que cada legislatura estatal ha decidido adoptar[1]”
El presente análisis es un lacónico estudio de un simple, pero complejo, caso de opacidad y corrupción que deja en evidencia el largo camino que aún nos falta por recorrer en materia de transparencia y combate a la corrupción.
Introducción
No cabe la menor duda que la transparencia y el derecho a la información son dispositivos cívicos que se han ido perfeccionando a lo largo del tiempo, no sin antes encontrar resistencias institucionales inveteradas directamente relacionadas con la corrupción.
Y es que desde la promulgación de la Ley de Acceso a la Información Pública Gubernamental, en el año 2002, y de la creación del IFAI en 2003, hasta la reforma constitucional al artículo sexto, en 2007, que establece un mínimo a nivel nacional que garantice un ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información, la transparencia y su consecuente derecho a la información han tenido avances sustanciales y significativos.
Con la reforma más reciente de 2015, el otrora Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), cambia su nombre a Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), además de la promulgación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, sin lugar a dudas se han logrado avances que han ido perfeccionando el derecho constitucional del acceso a la información, el cual tiene por objetivo empoderar al ciudadano al volverlo vigilante de las cuestiones públicas, además de ser un instrumento de combate a la opacidad, discrecionalidad y corrupción; y un vehículo de control y acotación del poder.
Los avances sin duda son ostensibles, sin embargo, partiendo de la idea de que todo sistema es perfectible —la transparencia a nivel federal, a pesar de la reforma—, aun no son garantía de que el artículo sexto constitucional sea una realidad en beneficio de toda la sociedad.
Y es que las entidades federativas, a pesar de contar con marcos normativos propios en materia de transparencia y acceso a la información, han quedado a deber mucho al contar con leyes laxas en la materia. Muchas veces creadas solo para cumplir con formalismos y con serios impedimentos en forma de candados para obstaculizar el sano ejercicio del acceso a la información, todo en defensa de prácticas corruptas que laceran el óptimo desempeño de las instituciones públicas que se supone trabajan en beneficio de los ciudadanos.
Ahora bien, cuando se habla de corrupción, en casi todos los sondeos los ciudadanos relacionan de manera mayoritaria el término con el desvío de recursos, el peculado o el mal gasto del erario, y el mejor ejemplo es el reciente estudio de María Amparo Casar, en el cual señala que los ciudadanos perciben como más corruptos a los partidos políticos, a los policías y al poder legislativo, es decir, no tanto en sus decisiones, sino en la idea generalizada de que son estos tres agentes quienes se apropian de más recursos por tener alcance y acceso de manera directa[2]. Sin embargo, el tema del acceso a la información va más allá, pues como lo señala Andreas Schedler:
Se les puede pedir a los funcionarios que informen sobre sus decisiones o se les puede pedir que expliquen sus decisiones. Pueden preguntar por hechos (dimensión informativa) o por razones (dimensión argumentativa), […] La rendición de cuentas involucra por tanto el derecho a recibir información y la obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios. Pero también implica el derecho a recibir una explicación y el deber correspondiente de justificar el ejercicio del poder[3]”.
Podemos quizá empezar con un término simple: definir el concepto de corrupción; en su análisis sobre el tema, Federico Reyes Heroles deja claro el concepto, sobre todo en su segunda acepción: “La palabra corromper proviene del latín corrumpere y supone alterar, trastocar la forma de alguna cosa. Pero quizá la segunda acepción es la más interesante: echar a perder, depravar, dañar, pudrir”[4].
Podemos tomar como referencia la tercera palabra: dañar. Y es que la corrupción es un mal que afecta y daña directamente el interés público, no solo en temas como peculado o nepotismo, sino en cuestiones como el manejo de información de manera discrecional para ocultar movimientos subrepticios en beneficio de unos cuantos y en detrimento de la mayoría.
Y es que nuestro país, sin tomar en cuenta ámbitos de gobierno, sino desde un punto de vista genérico, no ha mostrado avances significativos en el Índice de Percepción de la Corrupción en su análisis 2014, en donde México se ubicó en el lugar 103 de 175 países con una puntuación de 35/100[5]. México comparte ubicación en la tabla con Bolivia, Moldavia y Níger.
En el contexto de América Latina, México se encuentra por debajo de sus principales socios y competidores económicos: 82 posiciones por debajo de Chile, 34 lugares por debajo de Brasil.
Y para rematar el lúgubre panorama, México se ubica en la última posición (34/34) entre los países que integran la OCDE[6].
El panorama desde el exterior es lamentable, por otra parte, en lo que respecta al panorama interior, dos análisis nos permiten vislumbrar a cabalidad la realidad en materia de corrupción:
Durante el 2014, se llevó a cabo una encuesta encabezada por el INEGI y que tenía el objetivo de medir entre la sociedad el grado de percepción sobre los organismos e instituciones públicas más corruptas, los resultados fueron los siguientes.
[…] Ranking de percepción de corrupción por sectores e instituciones públicas:
A continuación se muestra el listado por sectores e instituciones públicas en las que se percibe corrupción con mayor frecuencia, el número que se muestra es el porcentaje de los encuestados que reportaron percibir “frecuente” o “muy frecuentemente” actos de corrupción en cada uno de los organismos o áreas de la administración pública.
- Policía: 89.7%
- Partidos políticos: 84.4%
- Ministerio público: 78.4%
- Gobiernos estatales: 77.2%
- Diputados y senadores: 77.0%
- Gobierno municipales: 75.8%
- Gobierno federal: 75.6%
- Instituciones electorales: 66.5%
- Sindicatos: 66.4%
- Jueces y magistrados: 65.0%[7]
- […]
Por otra parte, el reciente estudio de María Amparo Casar, bajo el auspicio del CIDE y del IMCO, nos da luces sobre el mismo tema y arroja los siguientes resultados:
[…] la corrupción ha ido escalando entre las inquietudes de la población hasta que hoy en día la mayoría de las encuestas la sitúan entre los primeros lugares de preocupación. La Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (2013) la coloca en tercer lugar con 48.5% de las menciones, sólo después de la inseguridad y el desempleo y antes que la pobreza. La Gran Encuesta 2014 de Consulta Mitofsky lo ubica en quinto lugar, después de la inseguridad, la crisis, el desempleo y la pobreza.[8]
Dentro del mismo estudio, respecto a los espacios locales los datos no son menos alarmantes:
En las entidades federativas de la República las percepciones varían, pero no hay estado que muestre buenas calificaciones.
La entidad federativa con mayor percepción de corrupción es la Ciudad de México, con 95.3, diez puntos por encima de la media que es de 85%. La que menor nivel de percepción presenta es Querétaro con 65%, esto es, 20% por debajo del promedio nacional.
Todas estas cifras exhiben la extensión, profundidad y crecimiento de la corrupción en México[9]. Es decir, el Estado mejor evaluado, es Querétaro, en donde casi siete de cada diez encuestados perciben corrupción en dicha entidad. El resto se encuentra en peores condiciones en cuanto a percepción ciudadana de en el tema de la corrupción.
Con esta lacónica introducción queda evidenciado grosso modo el problema que supone la corrupción como tal, y que a pesar de los avances en la materia en cuanto a la transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información, aún queda mucho camino por recorrer, además, de que por más avances que se tengan en términos normativos referentes al derecho a la información, sin el elemento principal: la participación ciudadana, que haga uso de dicha prerrogativa, la corrupción seguirá seduciendo instituciones y enquistándose emulando a un cáncer que, como lo definiera Reyes Heroles, se dedica a pudrir todo lo que toca.
Desarrollo
“La paradoja de la eficiencia local”: el caso de la Ley de Acceso a La Información Pública y Protección de Datos Personales para el Estado de Coahuila de Zaragoza .
En un principio se hizo especial mención sobre el alcance de la corrupción más allá de la idea generalizada que relaciona el concepto directamente con recursos económicos. En particular, en lo concerniente al ocultamiento de información relacionada con favoritismos, influyentismo o nepotismo. Y es sobre estos temas que a continuación se desarrolla un caso de corrupción proveniente del Poder Judicial del Estado de Coahuila, avalado por el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información y la respectiva Ley de Acceso a la Información Pública […] para el Estado de Coahuila de Zaragoza y sobre el cual la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública simplemente no puede actuar por simples impedimentos normativos carentes de sentido.
Anteriormente se destacó que en la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, en el lugar número diez del ranking de percepción de corrupción por sectores e instituciones públicas, se ubican jueces y magistrados, por tener relación directa con el poder judicial (local).
Es preciso señalar que el Índice del Derecho de Acceso a la Información en México (idaim), en sus resultados de 2015, avala al Estado de Coahuila como el poseedor de la mejor Ley de Acceso a la Información en todo el país, lo cual resulta irónico y paradójico además de falso, pues queda de manifiesto, como a continuación se demuestra, que en el pleno ejercicio de este derecho, la opacidad y la corrupción son las grandes ganadoras a pesar del reconocimiento nacional que ha otorgado el idaim.
Las siguientes gráficas dan fe de los resultados presentados por el idaim:
Esta imagen deja ver claramente los polos opuestos: por una parte el peor evaluado, que es el estado de Hidalgo, y por otra Coahuila, el mejor evaluado.
Finalmente, y tomando en cuenta las calificaciones señaladas con su respectivo color en la imagen anterior, se presenta esta lista que señala las únicas dos leyes que se encuentran en el rango de la calificación 8 al 10: Coahuila y la Ciudad de México. Se hace especial mención de que Coahuila es el mejor evaluado como la señala la segunda imagen presentada: 9.33[10].
Es preciso señalar los indicadores que analiza el idaim para poder otorgar esta calificación a la Ley de Transparencia coahuilense.
El estudio toma en cuenta las once reformas legislativas realizadas entre febrero de 2014 y abril de 2015.
.El idaim cuenta con 196 criterios integrados en tres variables:
- Diseño normativo compuesto por la medición de: la conceptualización del derecho de acceso a Ia información, interpretación y objetivos de la ley, catálogo de sujetos obligados y sus respectivas obligaciones, régimen de excepciones al acceso a la información y el sistema de sanciones.
- Diseño institucional compuesto por la medición de: integración den las unidades de transparencia, comités de información, naturaleza jurídica de los órganos garantes, funciones e integración del pleno.
- Procedimiento de acceso a la información y obligaciones de transparencia compuesta por la medición de: el proceso de solicitud de información y recursos de revisión, catálogo de obligaciones de transparencia y reglas para su publicación.
La calificación de las leyes va desde cero hasta diez y se divide en tres categorías:
– Leyes buenas, identificadas en color verde. Calificación: de 8 a 10.
– Leyes regulares, identificadas en color amarillo. Calificación: de 6 a 7.9.
– Leyes reprobadas, identificadas en color rojo. Calificación: de 0 a 5.9[11].
Desde luego que los criterios utilizados por el idaim son certeros desde el punto de vista de la forma, más no del fondo, y para muestra, el siguiente caso.
Los agravios
El tres de julio del presente, presenté una solicitud al Poder Judicial del Estado de Coahuila, en donde a través del sistema Info-Coahuila, requerí a dicho sujeto obligado la siguiente información.
Solicitud
Requiero los nombres de todos y cada uno de los trabajadores del Poder Judicial en los juzgados u oficinas de dicho poder en las ciudades de Acuña, Allende y Piedras Negras, la remuneración mensual por puesto y los exámenes que se les han aplicado recientemente (últimos dos años) y los resultados de los mismos. Favor de anexar electrónicamente dichos exámenes.
Respuesta del sujeto obligado
En fecha 17 de julio del presente, el Poder Judicial del Estado responde a la solicitud N° de folio: 00464615 antes mencionada, entregando la información de manera sesgada, es decir, envía información relativa a los nombres de todos y cada uno de los trabajadores del poder judicial en los juzgados u oficinas de dicho poder en las ciudades de Acuña, Allende y Piedras Negras y la remuneración mensual por puesto. Sin embargo, con relación a la solicitud de los exámenes aplicados a su personal, el poder judicial responde de la siguiente manera:
[…] En relación a los exámenes que se les han aplicado recientemente (últimos dos años) y los resultados de los mismos; esta Unidad de Acceso le informa a usted que no es posible brindarle la información respecto a los exámenes que se han aplicados en los últimos dos años y sus resultados, toda vez que dichos exámenes por contener datos personales de los sustentantes se debe observar lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales para el Estado de Coahuila de Zaragoza, en el que menciona que el tratamiento de los datos personales requerirá en consentimiento expreso por escrito de su titular.
Es preciso mencionar que el Poder Judicial del Estado de Coahuila cuando emite alguna convocatoria para concursar alguna vacante se fundamenta en el reglamento de exámenes de méritos, así como de la convocatoria para la vacante que se esté concursando.
Es importante indicar que con la finalidad de darle publicidad y transparencia a los exámenes de mérito se publican en los estrados de los órganos jurisdiccionales del Estado, así como en el portal de internet http://www.pjec.gob.mx/ todo lo relativo a convocatoria, fechas de aplicación, y resultados con los nombres que ya forman parte de la lista de reserva […].
Ante la negativa del Poder Judicial del Estado de Coahuila resulta imprescindible echar un vistazo a la ley más avanzada de México para revisar lo concerniente a los llamados datos personales, sin tomar en cuenta los múltiples análisis que especialistas han confeccionado sobre dicho tema.
SECCIÓN SEGUNDA
CATÁLOGO DE DEFINICIONES
Artículo 3. Para efectos de esta ley se entenderá por:
- Datos Personales: La información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo concerniente a una persona, identificada o identificable.
El nombre no será dato personal salvo que se encuentre asociado: al origen étnico o racial; a las características físicas, morales o emocionales; a la vida afectiva y familiar; al domicilio particular, número de teléfono, cuenta personal de correo electrónico, claves informáticas y cibernéticas; al patrimonio; a la ideología y opiniones políticas, creencias, convicciones religiosas, filosóficas, morales u otras análogas que afecten la intimidad; a los estados de salud físicos o mentales; a las preferencias sexuales; a la huella dactilar; a la información genética; a la información fotográfica; y al número de seguridad social[12].
De este extracto de la ley que hace referencia a los datos personales, no existe vínculo alguno que lo relacione con la aplicación de exámenes profesionales de mérito, de oposición o de permanencia que constantemente debe realizar el poder judicial para garantizar la idoneidad de su personal en los respectivos cargos que detenta, además de que, por tratarse de cargos públicos, deben contar con elementos que posean el perfil adecuado y los exámenes son el mejor elemento para precisar perfil e idoneidad. Para con ello alejarse de prácticas corruptas como pueden ser el nepotismo, el amiguismo o el influyentismo de personal diletante que por razones subrepticias pudieran ocupar cargos dejando de lado a elementos mejor evaluados, pero que por razones opacas no trascienden de la lista de reserva.
Finalmente, sobre este mismo tema, la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares es igualmente precisa:
Datos personales: Cualquier información concerniente a una persona física identificada o identificable.
- Datos personales sensibles: Aquellos datos personales que afecten a la esfera más íntima de su titular, o cuya utilización indebida pueda dar origen a discriminación o conlleve un riesgo grave para éste. En particular, se consideran sensibles aquellos que puedan revelar aspectos como origen racial o étnico, estado de salud presente y futuro, información genética, creencias religiosas, filosóficas y morales, afiliación sindical, opiniones políticas, preferencia sexual[13].
Pues bien, ante la respuesta parcial del Poder Judicial se interpuso el recurso de revisión (170/2015) el día tres de agosto del presente, el cual contenía lo siguiente.
Recurso de Revisión
En el oficio de respuesta a mi solicitud, en el cual requiero las evaluaciones aplicadas al personal del poder judicial en los últimos dos años, así como los resultados de los mismos, el sujeto obligado aduce no poder proporcionarme la información, pues la misma maneja datos personales, sin embargo, los nombres genéricos de evaluaciones, el personal que los presentó y los resultados NO SON DATOS PERSONALES, pues solo se solicita el nombre de los sustentantes y los resultados (exámenes digitalizados), de ninguna manera un examen de oposición o profesional cuestiona sobre domicilio, preferencias sexuales o datos personales de cualquier tipo […] Así que interpongo el recurso AL NO TRATARSE DE DATOS PERSONALES. Tal cual se precisa en el artículo 75, numeral III[14].
El procedimiento que sigue a continuación es que el sujeto obligado cuya respuesta ha sido impugnada mediante un recurso de revisión, debe dar respuesta al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información (icai), y una vez recibida la respuesta, el Instituto puede ordenar que el sujeto obligado modifique la respuesta a favor del ciudadano que interpuso el recurso, o bien desechar el recurso al otorgarle la razón al sujeto obligado sobre su negativa a entregar información (improcedencia o sobreseimiento).
Para el caso del recurso del que trata este ensayo, la respuesta del Poder Judicial fue la siguiente:
Respuesta del S.O [15]al recurso de revisión
Existe un ordenamiento en la Ley Orgánica del Poder Judicial que establece lo siguiente: Artículo 89.- Calificado el examen de méritos, se darán a conocer los nombres de quienes lo hayan aprobado, según lo dispuesto en la parte final del artículo anterior. Por lo que en caso que nos ocupa, en dicho ordenamiento se puede observar la obligación es la de publicar solo aquellos nombres de quienes al concluir todas las etapas del examen de méritos hayan aprobado la totalidad de los mismos, por lo anterior con el fin de dar cumplimiento al artículo arriba mencionado se da publicidad de los nombres de las personas en los estrados de los órganos jurisdiccionales […]
[…] Además de lo anterior es importante destacar que en Reglamento para el Examen de Méritos del Poder Judicial […] existe una disposición que dice lo siguiente:
Artículo 24.- Las pruebas, instrumentos y contenido de este examen serán confidenciales y solo se podrán (sic) a conocer a los miembros del Consejo y, en su caso, al interesado, previa solicitud.
En el caso que nos ocupa la relación existente entre el nombre del funcionario con su calificación lo hace identificable porque se trata de información que pertenece a una persona física –en este caso el sustentante- identificándolo con su grado de conocimiento, habilidades y aptitudes al cargo que está aspirando. […] e intervenimos en la esfera privada del sustentante ya que incide en la vida privada del servidor público o de quien se haya sometido a los exámenes de mérito […].
[…] el derecho a la información no es absoluto, ya que puede ser restringido excepcionalmente con el único objetivo de dar eficacia a otros derechos constitucionales como son el derecho al honor y a la vida privada […] por lo que las calificaciones de los sustentantes si inciden en la vida privada de quien lo presenta”.
Como puede observarse, el Poder Judicial recurre a argumentos fuera de lugar para defender la opacidad de su funcionamiento a todas luces cuestionable, haciendo uso de términos como honor y vida privada, mismos que no tienen razón de ser tratándose de concursos públicos para acceder a cargos de la misma índole y sobre todo, tratándose de la permanencia de integrantes con desempeño también cuestionable. Pues se trata, finalmente, de la supremacía del interese público, pues el desempeño de funcionarios aptos o no idóneos en cargos públicos incide directamente en la calidad de vida de los ciudadanos a través de la prestación de servicios igualmente públicos.
Finalmente, la respuesta del Poder Judicial concluye de la siguiente manera:
“Por lo que el Poder Judicial está obligado a proteger la intimidad de los sustentantes, resguardando su libertad individual, su dignidad personal ya que de lo contrario la publicidad de ciertas cosas que afectan la vida íntima de las personas tendría como consecuencia la humillación o la desacreditación a su persona por lo que se estaría vulnerando su personalidad.
Ante la respuesta sin sentido en la que el Poder Judicial reserva información justificando de por medio de la publicación de los resultados de los exámenes de su personal pudieran derivar en burlas o señalamientos de ineficiencia que pudiera afectar “sentimentalmente” a los empleados de dicho poder, el pleno del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información, y en plena afrenta hacia el derecho a la información, muestra el camino correspondiente al Poder Judicial dentro de la Ley más avanzada de México sobre el procedimiento para reservar adecuadamente la información y con ello zanjar de tajo el ejercicio de acceso a la información presentada por el recurrente mediante el recurso de revisión. Queda evidenciada dicha felonía de la siguiente manera:
Respuesta del Consejo del icai
“Se procede a analizar la respuesta emitida por el sujeto obligado para determinar si la respuesta proporcionada fue corroborada por el comité interno de revisión de la información a fin de darle certeza jurídica al ciudadano.
Al respecto cabe destacar lo establecido en el artículo 125 de nuestro ordenamiento el cual a la letra señala:
Artículo 125. Los sujetos obligados deberán de contar con un comité interno de revisión de la información, integrado de manera colegiada, nombrados por quien el titular del propio sujeto obligado determine, el cual tendrá las siguientes atribuciones:
- Conocer en todo momento la información clasificada como reservada o la confidencial[16];
- Podrá confirmar, modificar o revocar la clasificación de la información hecha por las unidades administrativas;
III. […].
Cabe señalar que dentro de nuestro ordenamiento se establece que cada sujeto obligado deberá contar con comité interno de revisión de información, el cual dentro de sus facultades tiene la de conocer en todo momento la información clasificada como reservada o confidencial, aunado a lo anterior es de señalarse que la respuesta emitida por la Unidad de Acceso a la Información Pública del pjdec[17], no es remitida a dicho comité interno para la revisión de la misma y en su caso la confirmación de que efectivamente se trata de información confidencial.
Por lo asentado […] se concluye que el pjdec deberá de modificar la respuesta a la solicitud, a fin de remitir la misma al Comité interno de revisión de la información con el objetivo de darle certeza jurídica al ciudadano y garantizar su derecho de acceso a la información.
De lo anterior podemos colegir algunas breves conclusiones.
En primer lugar, al señalar el icai la ruta a seguir por parte del pjdec para reservar adecuadamente la información, el Instituto denota fehacientemente la falta de capacitación de los servidores públicos siendo dicha instrucción uno de los principales mandatos de la ley más avanzada de México: capacitar a los funcionarios y servidores públicos.
En segundo lugar, parece absurdo que la capacitación suceda durante el delicado transcurso de un recurso de revisión, lo cual denota la parcialidad del icai hacia una de las partes, en este caso hacia el pjdec.
En tercer lugar, el pleno del instituto deja de lado los principios de máxima publicidad, que suponen ser la parte medular del recurso, al enfocarse en un proceso administrativo derivado de la ley más avanzada con respecto a la orientación hacia el S.O sobre el adecuado procedimiento para ocultar información.
Y es que la ley es precisa: “En caso de duda razonable entre la publicidad y confidencialidad de los datos personales, el servidor público deberá resolver al bien jurídico de mayor valor, atendiendo a razones de interés público establecidas en la presente ley”.
De ahí que ya colocadas en una balanza de interés público, por un lado la publicación de resultados de exámenes de puestos o cargos eminentemente públicos y con cargo al erario y con objetivos netamente sociales, y por otro la secrecía para proteger el honor y la posibilidad de humillación de trabajadores no idóneos al ser expuestos sus resultados en exámenes de permanencia, resulta obvio cuál tiene más peso y hacia dónde naturalmente se debe inclinar la balanza del interés público[18].
No obstante, supongamos que el pjdec tiene la razón al reservar información, al respecto la ley más avanzada señala causales de reserva de manera ostensible que de ninguna manera tienen relación directa con las causas esgrimidas por el S.O para ocultar la información solicitada:
Artículo 58. El acceso a la información pública será restringido excepcionalmente, cuando por razones de interés público, ésta sea clasificada como reservada. Se clasificará como información reservada:
I. La que ponga en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona;
II. La que pueda comprometer la materia de seguridad pública del Estado y sus Municipios;
III. La que pueda dañar la estabilidad económica y financiera del Estado;
IV. La que pueda poner en riesgo la implementación, administración y seguridad de los sistemas de datos personales;
V. Aquella cuya divulgación pueda causar un serio perjuicio a:
- Las actividades de prevención o persecución de los delitos;
- La gobernabilidad;
- La administración de justicia o la seguridad de un denunciante, querellante o testigo, así como sus familias, en los términos de las disposiciones aplicables;
- La recaudación de las contribuciones; y
- Cualquier otra acción que tenga por objeto la aplicación de las leyes;
VI. La que contengan las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada. Se considera que se ha adoptado la decisión definitiva cuando el o los servidores públicos responsables de tomar la resolución resuelvan de manera concluyente una etapa, sea o no susceptible de ejecución; y
VII. Cuando se trate de información sobre estudios y proyectos cuya divulgación pueda causar daños al interés del Estado o suponga un riesgo para su realización.
Artículo 59. Además se clasificará como información reservada la siguiente:
I. Los expedientes de averiguaciones previas. Una vez que se determinó el ejercicio de la acción penal o el no ejercicio de la misma, serán susceptibles de acceso, a través de versiones públicas, en términos de las disposiciones aplicables;
II. Los acuerdos y procedimientos de mediación, negociación, arbitraje y conciliación hasta en tanto no se tome un acuerdo firme;
III. Los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio en tanto la sentencia no haya causado ejecutoria. Una vez que dicha resolución cause ejecutoria los expedientes serán públicos, salvo la información reservada o confidencial que pudieran contener; y
IV. Los expedientes de las denuncias y procedimientos de juicio político y de declaración de procedencia en materia de responsabilidad penal, que se tramiten ante el Congreso del Estado de Coahuila, sobre las responsabilidades de servidores públicos estatales y municipales.
Artículo 62. El acta de clasificación de la información como reservada, que emita el titular del área deberá indicar:
I. La justificación de la prueba del daño.
Artículo 63. La clasificación de la información deberá estar debidamente fundada y motivada y deberá demostrar la existencia de elementos objetivos a partir de los cuales se infiera que con el acceso a la información existe probabilidad de dañar el interés público[19].
De todo lo anterior, el único interés que se puede dañar con la publicación de los exámenes de permanencia del personal del PJdeC, es el de los sustentantes no aptos que gracias a posibles influencias siguen trabajando en dicho orden de gobierno.
Finalmente, con respecto a la información confidencial, la ley señala lo siguiente:
Artículo 68. Se considerará como información confidencial:
I. “Los datos personales que requieran del consentimiento de las personas para su difusión, distribución o comercialización y cuya divulgación no esté prevista en una ley[20];
II. La protegida por los secretos comercial, industrial, bancario, fiscal, fiduciario, médico y profesional; y
III. La información protegida por la legislación en materia de derechos de autor o propiedad intelectual.
Las leyes son precisas en cuanto al tema de los datos personales, es decir, tanto la federal como la estatal, por lo que, finalmente, la confidencialidad de la información, que fue la estrategia aplicada por el PJdeC, no tiene sustento jurídico, ni teórico, ni moral alguno.
Finalizado el ejercicio, el PJdeC clasificó, orientado durante el proceso de recurso de revisión por el icai, la información relativa a los exámenes de su personal, cometiendo el atropello flagrante a una de las garantías enmarcadas dentro de nuestra Constitución.
Probablemente aquí es donde se vuelve necesario un concepto (compuesto por tres palabras) que resulta alentador y hasta necesario ante la ignominia cometida en el ejemplo que nos ocupa: facultad de atracción por parte de un organismo superior, en este caso, el Instituto Nacional de Acceso a la Información (inai).
Lamentablemente, la Ley Federal es igualmente precisa en cuanto a sus atribuciones de atracción:
Capítulo III De la atracción de los Recursos de Revisión Artículo 181.
“El Pleno del Instituto, cuando así lo apruebe la mayoría de sus Comisionados, de oficio o a petición de los Organismos garantes, podrá ejercer la facultad de atracción para conocer de aquellos recursos de revisión pendientes de resolución que por su interés y trascendencia así lo ameriten. El Instituto establecerá mecanismos que le permitan identificar los recursos de revisión presentados ante los Organismos garantes que conlleven un interés y trascendencia para ser conocidos. Los recurrentes podrán hacer del conocimiento del Instituto la existencia de recursos de revisión que de oficio podría conocer[21].
Es decir, la atracción solo sucede cuando el recurso de revisión está pendiente de resolución, no cuando ya hay sentencia sobre éste.
Es preciso señalar un dato alarmante: toda la afrenta hacia el derecho a la información discurrido a lo largo del texto, es solo un ejemplo de lo que sucede cuando la ley más avanzada y su respectivo consejo funcionan. Entonces, ¿qué sucede cuando no funcionan?
Del mismo modo, realizamos un ejercicio de acceso a la información en la región de los Cinco Manantiales, en Coahuila. La misma solicitud a cinco municipios dentro de dicha región, ante lo cual, cuatro contestaron, bien vale la pena mencionarlo, en tiempo y forma, mas no en fondo, pues las respuestas denotaban igual desconocimiento sobre el tema y ponían en evidencia al icai en su nula labor de capacitación a Sujetos Obligados. Pues bien, uno de los municipios, Zaragoza, simplemente no contestó, por lo cual interpusimos el recurso de revisión, sobre el cual el Pleno del consejo del icai falló a nuestro favor, sin embargo, hasta ahí quedó el ejercicio, pues el icai jamás se toma la molestia de informar sobre el procedimiento posterior al fallo a favor del ciudadano. Es decir, ya no se preocupan ni mucho menos se ocupan de darle seguimiento a los resultados de los recursos. Por lo que dicho municipio, al final, se salió con la suya con el aval del icai y la ley más avanzada del país en materia de transparencia.
Como queda evidenciado de manera irrefutable, la transparencia y el acceso a la información aún enfrentan serios desafíos, sobre todo en el ámbito local, pues como lo se menciona al principio de este texto citando a Merino: existe ciertamente un solo derecho: el de la información, sin embargo, aún queda mucho camino por recorrer en la eterna lucha contra la corrupción y las prácticas discrecionales.
Conclusiones
Tal cual lo se señaló en un principio, la transparencia y el acceso a la información van más allá de vigilar exclusivamente los movimientos relacionados con recursos económicos, aún más importante es conocer sobre decisiones, como en el estudio del caso del atropello del Poder Judicial del Estado de Coahuila, que simplemente decide ocultar los exámenes aplicados a su personal por motivos opacos y subrepticios.
Y ante el uso de una ley que resulta ser ineficiente y paradójicamente ubicada como la mejor en el tema de acceso a la información de nuestro país, se vuelve preocupante la situación de aquellos estados en los cuales la ley simplemente se encuentra reprobada, que son ciertamente la mayoría.
En lo que corresponde al caso ya revisado, es importante señalar una de las recomendaciones que el idaim incluye en su informe, destaca como una necesidad para aquellos estados con calificaciones deplorables, aunque verdaderamente la recomendación aplica sin lugar a dudas a la ley más avanzada, se menciona lo siguiente:
Entre los elementos más relevantes a atender en la reforma de leyes están los siguientes:
- Limitar el abuso de la reserva de información al establecer procedimientos claros y apegados a los principios del DAI[22].
Claramente, para ocultar información, los SO acuden a la reserva y la confidencialidad, bajo argumentos vacíos y carentes de sentido, lo cual sin duda genera un precedente pernicioso mediante el cual, cualquier SO que desee ocultar información recurrirá al camino previamente seguido a través de la clasificación de la información para continuar con prácticas discrecionales, y lo peor, avalado por La Ley y el Instituto encargado de velar por la transparencia y el consecuente combate a la corrupción.
Finalmente, el mismo informe del idaim es contundente:
El desacato de los congresos locales en cuanto a su obligación de armonizar las leyes con relación a la constitución se hace referencia a la reforma de 2007 la cual reconoció el dai como un derecho fundamental. A la fecha, sólo nueve leyes contemplan este mismo reconocimiento y dos terceras partes establecen la obligación de interpretar las leyes con base a los principios constitucionales y estándares internacionales en la materia.
Esta omisión legislativa no sólo es contraria a los principios constitucionales, sino que establece un marco débil para la garantía y protección del dai ya que la aplicación de la ley no se realiza bajo los estándares reconocidos y dificulta la observancia de sus principios.
Uno de los objetivos de la reforma constitucional de 2014 es armonizar las leyes de transparencia y evitar así tener un ejercicio del dai desigual en el país. La creación de la Ley General de Transparencia (lgt) atiende este principio, sin embargo no es suficiente[23].
Tenemos, pues, a pesar de la reforma, retos verdaderamente difíciles por enfrentar.
Recomendaciones
La primera recomendación, sobre todo para la cuestión del derecho a la información en el ámbito local, es que durante el procedimiento de acceso a la información desde el momento en que se presenta la solicitud, pero sobre todo durante el recurso de revisión, esté estrictamente prohibido reservar o clasificar información por parte de los SO. Ello evitará que durante su desarrollo, el ejercicio de acceso a la información sea reventado por argumentos leguleyos extemporáneos y fuera de lugar y, principalmente, por la falta de capacitación del icai hacia los SO.
La siguiente recomendación tiene que ver con establecer un mecanismo de seguimiento de oficio de los recursos de revisión, hasta que éstos sean completamente desahogados, independientemente de su fallo, pues como se señaló páginas atrás, para el caso de Coahuila, el icai, una vez que falla a favor del ciudadano en una resolución de recurso de revisión, no le da seguimiento y no se cerciora que la información sea entregada, a menos que el interesado tenga que verificarlo con una llamada al icai.
Las mediciones del idaim deben contemplar otros indicadores, como por ejemplo los índices de capacitación que efectúa el icai con respecto a todos los SO; pues queda de manifiesto que dichos sujetos carecen de capacitación (municipios mencionados y Poder Judicial) que por mandato de ley el icai debe implementar de manera óptima para el adecuado ejercicio del derecho a la información y que evidentemente no cumple.
Finalmente, sobre casos como el presentado se deben sentar criterios generales tanto federales como locales con respecto al desempeño de los servidores y funcionarios públicos en lo que respecta a la máxima publicidad de su desempeño, incluyendo aquí los exámenes de permanencia que se les aplican, con ello se evitarán posibles actos de opacidad que pudieran contener conflictos de interés, nepotismo o influyentismo que pongan en tela de juicio la eficacia y eficiencia del desempeño del sector público en cualquier orden y ámbito de gobierno.
Pedro Salazar autor del texto El poder de la transparencia: nueve derrotas a la opacidad , coordinaría un excelente trabajo al respecto y con las acciones recomendadas en el presente artículo (las cuales no tienen pretensión de verdad, sino de elementos coadyuvantes), podríamos comenzar a hablar de contundentes derrotas a la opacidad y consecuentemente a la corrupción.
Opacidad es lo que se presentó en el aciago caso del Poder Judicial del Estado de Coahuila, un nicho de corrupción existente en un escenario considerado irónicamente como el mejor en cuanto a transparencia y acceso a la información.
Bibliografía
- Casar María Amparo, “México: Anatomía de la Corrupción”, CIDE-IMCO. 2015
- “Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental”, 2014. En www.inegi.org.mx
- Índice de Derecho de Acceso a la Información. “Resultados IDAIM 2015”. En http://idaim.org.mx/
- Ley de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales para el Estado de Coahuila de Zaragoza.
- Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares CAPÍTULO I Disposiciones Generales.
- Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. TEXTO VIGENTE Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de mayo de 2015.
- Reyes Heroles Federico. “Corrupción: de los ángeles a los índices” México, 2006 IFAI
- Merino, Mauricio. “Muchas Políticas y un Solo Derecho” En: biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2251/9.pdfSchedler, Andreas. ¿Qué es la rendición de cuentas? México, 2005. Ed. IFAI
- Transparencia Internacional: ¿Dónde se encuentra México en el Índice de Percepción de la Corrupción 2014? http://www.tm.org.mx/ipc2014/
[1] Merino, Mauricio. “Muchas políticas y un solo derecho”. UNAM. [En línea], [Fecha de consulta: 28 de Febrero de 2015] p. 154. Disponible en Web: <<www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2251/9.pdf>>
[2] Casar María Amparo, “México: Anatomía de la Corrupción”, CIDE-IMCO. 2015. p. 23. ISBN:
[3] Schedler, Andreas. ¿Qué es la rendición de cuentas? México. Ed. IFAI. 2005. p.p 13. ISBN: 968-5954-03-8
[4] Reyes Heroles Federico. “Corrupción: de los ángeles a los índices” México, Ed. IFAI. 2006 p. 8. ISBN: 968-5954-07-0
[5] Transparencia Internacional: ¿Dónde se encuentra México en el Índice de Percepción de la Corrupción 2014? México. [en línea] [fecha de consulta: 25 de Octubre de 2015] Disponible en web: <<http://www.tm.org.mx/ipc2014/>>
[6] La escala va de cero (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de bajos niveles de corrupción)
[7] Resalta este rubro por cuestiones que más adelante se precisarán.
[8] “México: Anatomía de la Corrupción” Op. Cit.
[9] Ibíd.
[10] Índice de Derecho de Acceso a la Información. “Resultados IDAIM 2015”. México. 2015. Disponible en <<http://idaim.org.mx/>>
[11] Ibíd.
[12] México. “Ley de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales para el Estado de Coahuila de Zaragoza”. Reforma 09/09/15: Vigor 11/09/15. p. 2.
[13] México. “Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares” CAPÍTULO I Disposiciones Generales. Publicada en el D.O.F: 5 de Julio de 2010. p. 2. Disponible en:
<< http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPDPPP.pdf>>
[14] III. Datos personales especialmente protegidos: La información de una persona concerniente a su vida afectiva, familiar, ideología, opinión política, filiación sindical, creencia o convicción religiosa o filosófica, estado de salud físico o mental y la preferencia sexual.
[15] Sujeto Obligado
[16] Este extracto fue resaltado con negritas en el oficio del ICAI.
[17] Poder Judicial del Estado de Coahuila
[18] Conforme a este principio y en caso de duda razonable entre la publicidad y la reserva de la información, el servidor público deberá favorecer el principio de máxima publicidad de la misma, o bien, siempre que sea posible, elaborará versiones públicas de los documentos que contengan información clasificada como reservada o que sea confidencial.
[19] Capítulo Quinto:
LA INFORMACIÓN RESERVADA SECCIÓN PRIMERA. CLASIFICACIÓN DE LA INFORMACIÓN RESERVADA.
Op. Cit. Ley de Acceso a la Información Pública […] para el Estado de Coahuila de Zaragoza.
[20] Sobre el tema de Datos Personales, ya he discurrido desde el inicio del texto haciendo especial referencia a la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares.
[21] México. “Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública”. TEXTO VIGENTE Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de mayo de 2015. 2015. Disponible en: << http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5391143&fecha=04/05/2015>>
[22] Op. Cit. “Índice de Derecho de Acceso a la Información”.
[23] IDAIM, Op. Cit. “http://idaim.org.mx/data/cuadernillo2015.pdf”
