Dr. Fernando Bruno
Mtro. César Arnulfo De León Alvarado
Resumen
Dentro del ámbito de la teoría social, las teorías del Estado han ocupado un lugar central, dado que ésta institución política es el medio para gobernar y definir las características sociales, políticas y económicas de cada país.
Uno de los puntos que las teorías han enfrentado son los cambios sociales en el mundo, y cómo esta situación ha planteado nuevos desafíos para el Estado y la sociedad en un nuevo contexto. En esta díada, sociedad y Estado, las políticas sociales se erigen como el eslabón necesario para mantener la cohesión social por medio de la intervención estatal para lograr mayor bienestar social.
Desde las primeras políticas pensadas hacia los pobres, llegamos con el correr de los años a otras pensadas desde la edad (niños, jóvenes, adultos mayores), el género o la condición de ocupación.
Sin embargo, en esta historia de cambios, trasformaciones, avances y retrocesos, tanto el Estado, y en consecuencia las políticas hacia la sociedad han cambiado. Por ello es pertinente preguntarnos si estas respuestas han sido adecuadas a los países. Particularmente desde América Latina, la relación de Estado y política ha atravesado hondas transformaciones lo que nos invita a reflexionar sobre a la adecuación de la realidad local y las políticas sociales.
En este artículo examinaremos brevemente en un primer momento las principales corrientes que han definido al Estado y la política social. Luego, plantearemos los cambios en el Estado moderno y la repercusión que tuvo en las políticas sociales, para finalmente, cerrar con una reflexión final a modo de conclusión sobre algunas perspectivas futuras.
Introducción
La relación entre los elementos que componen las instituciones de cada país es un tema sumamente complejo. Los cambios en las formas de administrar recursos y de distribuirlos, las acciones sociales y la participación de la gente entre otras cuestiones, han provocado un viraje en los paradigmas políticos administrativos.
Además, esta historia no se detiene, aunque las investigaciones intenten comprender las dinámicas transversales de los fenómenos congelándolos por un instante. El Estado ha sido, desde su conformación, un polo de atracción para los investigadores, quienes destacan la importancia del mismo, aunque expresan un tipo de rol específico. Entonces, algunas ideologías aclaman la presencia del Estado como medio de llegar al crecimiento y desarrollo pero por el contrario otros defienden la libertad del mercado en detrimento del Estado.
Estos enfrentamientos no son nuevos dado que se despliegan en la historia de las ideas y de la práctica de la lógica estatal. En los próximos párrafos intentaremos dar seguimiento a las ideas sobre la conformación del Estado. Este breve marco de referencia sirve como zócalo para edificar la reflexión acerca de la política social y el Estado en América Latina. Por este motivo en primer lugar se revisan las concepciones centrales sobre el Estado y luego, una síntesis conceptual sobre la política social. No es, de ningún modo, el propósito en este apartado cubrir la extensa bibliografía que existe sobre los conceptos enunciados, sino partir de un lenguaje común sobre el cual avanzar en el cuerpo del escrito.
La cuestión del Estado
La construcción del Estado-Nación ha sido un proceso complejo en el cual han intervenido una serie de procesos socio-culturales de unificación y de organización del poder en busca del bien común para la mayoría de los ciudadanos pertenecientes. Ahora, en la configuración de tales instancias junto con su parafernalia institucional, se ha generado, al menos más claramente en Occidente, una tendencia a buscar el bienestar común de la población a partir de la libertad, la igualdad y la fraternidad, según los principios de la Revolución Francesa, aunque adoptando como soporte económico al capital como base.
Así, el ideal democrático más puro, y la intuición económica más pragmática, engendran al Estado-Nación moderno, lo cual marcará hondamente el ulterior destino de las naciones, camino que a continuación esbozaremos, no sin antes abordar otro más de los elementos indispensables para la consecución de los intereses de un Estado-Nación: el poder, entendido como “Capacidad de un grupo o individuo para ejercer su voluntad sobre otro grupo o individuo mediante la coacción a través de las distintas instancias que pueden ser legítimas (conforme al derecho natural y positivo) o ilegítimas” Guzman (1987).
Ya desde la consolidación de las primeras sociedades en conglomerados más o menos estructurados y organizados, aparece el tema del poder como elemento central que viene a proporcionar seguridad, unidad y estabilidad a un conjunto bastante bien determinado de población. De hecho, en las culturas antiguas más elaboradas, se llegaba a legitimar esta extensión del uso del poder mediante el ejercicio de la guerra, para poder mantenerse frente a los pueblos vecinos, asegurando con ello la propia autonomía y reafirmándose como un pueblo fuerte: “[El Príncipe] Debe por tanto, no alejar nunca el pensamiento del ejercicio de la guerra, y en la paz se debe ejecutar más que en la guerra” Maquiavelo (1983:94).
Ahora, a partir de la reflexión posterior que realiza Maquiavelo a finales del Renacimiento, se puede percibir fácilmente todas las reelaboraciones del poder que han tenido lugar a lo largo de los siglos, las cuales preparan la aparición del poder tal y como lo conocemos en el Estado Moderno, donde se distinguen ciertas características ya bastante bien definidas y verificables: la salvaguarda del poder por parte del Estado a toda costa (el fin justifica los medios), las distintas formas de asegurar tal poder (monarquía, dictadura, democracia, etc.) y la aparición de una política exterior y una política interior claramente definidas: “Por ello es necesario que un Príncipe que quiere mantenerse, aprenda a poder no ser bueno, y a servirse de ello o no servirse según las circunstancias”. Maquiavelo (1983:98)
Siguiendo con la literatura acerca del Estado, tenemos a los iusnaturalistas que planteaban la idea del Estado como un pacto o contrato social de los individuos o grupos, originado por problemas en el estado de naturaleza. Esta situación daba como resultado un tipo de Estado particular (absolutista, liberal o democrático). Los autores de esta corriente son Thomas Hobbes (1977), quien veía al individuo con riesgo de vida en el estado natural y ofrece la respuesta del Estado absolutismo en su Leviatán. Luego, podemos citar a Jhon Locke (1999) con el segundo tratado obre el gobierno civil, quien define un Estado Liberal, ante el riesgo de perder la propiedad privada. Finalmente, Jean-Jaques Rousseau (1988), con el contrato social ve a individuos libres que pactan hacia un estado democrático movidos por la voluntad general.
Para el sociólogo y economista alemán Max Weber (1984), el Estado es una asociación que se diferencia del gobierno, contando con un rasgo distintivo que es el de poseer el monopolio de la violencia dentro de un territorio. Este monopolio es ejercido por grupos que dominan a otros, dando lugar a la burocracia y al origen de la sociología de las organizaciones. Esta concepción es sumamente importante porque se toma como la delimitación teórica del Estado moderno, con un alto grado de profesionalización administrativa y separado del poder de la Iglesia.
Desde una perspectiva opuesta, Karl Marx, vería al Estado como una entidad contradictoria, en la cual se despliega la lucha de clases por su dominio y teniendo la entidad el propósito de utilizarlo como instrumento de dominación de una clase sobre otra. Según Bobbio (1996), el Estado para Marx no es el reino de la razón, por el contrario es el reino de la fuerza; tampoco es el reino del bien común, sino del interés parcial; no tiene como fin el bienestar de todos, sino de los que detentan el poder.
Una perspectiva histórica nos indica que éstas formas de Estado garantizaban los derechos, (a la propiedad, a la vida), pero no se ocupaba del bienestar de los ciudadanos. Ya Karl Marx advertía de la contradicción de ello y planteaba de manera revolucionaria e incipiente lo que hoy comúnmente se conoce como desigualdad, más allá de la idea y engaño de la igualdad ante la ley.
El tiempo cambió los modos y las formas y en el contexto del siglo XX, aparece el Estado de Bienestar como la respuesta histórica al proceso de agudización de las contradicciones sociales que se venían gestando. El Estado entonces asumió el rol de pacificar y atenuar la conflictividad creciente provocada por los movimientos de izquierda europeos, y evitar así el proceso de disgregación de la sociedad, pero sin trasformar el modelo económico y erradicar la desigualdad. En esa etapa el Estado resolvía una serie de cuestiones colectivas con políticas sociales, que inicialmente se enfocaron en el mercado de trabajo y la distribución de recursos y servicios.
Estas formas de Estado fueron sucediendo en la historia, con distintos modos de producción, distribución de los roles sociales y tipos de gobierno. Sin embargo, hay en todas las definiciones elementos que subsisten y se repiten, pero han cambiado con el tiempo. Con el advenimiento del Estado de Bienestar, comienza la historia de las políticas sociales, inicialmente enmarcadas en un pacto social en el área laboral, tomando con el tiempo todas las dimensiones de la sociedad.
Las políticas sociales
En la sección anterior se mostraron algunas definiciones clásicas del Estado y cómo se llega con Weber a la idea de Estado moderno y la burocracia. No obstante, diferentes conflictos sociales, llevaron a plantear un nuevo pacto social y la aparición de un Estado más interventor en el área social, lugar donde se generaban los mayores reclamos de la clase obrera, movimiento que marca el inicio de la historia de las políticas sociales.
Continuando en la misma dinámica, en este breve apartado se verán algunas definiciones de lo que significa la política social, con el objetivo de ver la complejidad del concepto.
Montoro Romero (1997), menciona que uno de los autores más relevantes con respecto a la materia, llegó a decir que intentar una definición precisa de la política social es, en sí mismo, “un problema insoluble” (Titmuss 1968: 20 en Montoro Romero 1997: 33).
Por lo tanto, existe un desafío para definir qué es la política social, producto principalmente de su larga historia y los cambios que han experimentado. Es decir que, no se trata de la misma visión y objetivo de la política social hoy que en el siglo pasado. Continuando con esta complejidad del campo conceptual, es necesario establecer una diferenciación. Las políticas públicas son el concepto más abarcador sobre la intervención del Estado en la sociedad y las políticas sociales se enmarcan dentro del interés social.
Particularmente, las políticas sociales hacen referencia, dentro del ámbito de lo político, a la intervención estatal con un objetivo sobre la sociedad que es mejorar la calidad de vida. Hay numerosos autores que han definido de manera más específica a la política social y pública, por ejemplo para Aguilar (2009:14), “Una política pública es: a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución es considerada de interés o beneficio público; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía; c) acciones que han sido decididas por autoridades públicas legítimas; d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos, civiles), y e) que dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y la sociedad.”.
Otro autor observa que la política social consiste en el conjunto más o menos coherente de principios y acciones que determinan la distribución y el control social del bienestar en una población por vía de la mediación política (Herrera y Castón, 2003). Tomando la perspectiva de Dye (2002), sostiene que una política pública es cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer.
Recapitulando en el aporte de los autores, existen algunos elementos que se repiten en las definiciones. Lo que se distingue es la idea de intervención del Estado con el propósito de solucionar un problema de carácter social. De manera más precisa lo que se busca es mejorar la distribución de recursos sociales y por medio de ello alcanzar el bienestar.
Las definiciones no mencionan sin embargo un aspecto fundamental que es la conformación de la política social, tema que se relaciona con la construcción de un problema social. En muchos casos con la movilización de los grupos sociales dentro de un Estado, se llega a una lucha y cada uno puja para ingresar en la agenda de gobierno y encontrar respuesta a los reclamos de mejoras en las situaciones de vida. Sin embargo, no todo problema social y movilización, deriva en una política social. ¿Cómo funciona esto?
Las políticas sociales y el Estado contemporáneo
Los inicios de la política social, no coinciden necesariamente con la solidaridad del Estado, sino con la idea de prevenir una revolución social en Alemania hacia finales del siglo XIX. Se trataba de un período caracterizado por un estado de fuerte movilización social, que fue provocado principalmente como resultado de una concepción económica y política basada en el liberalismo que restringía la participación en las esferas sociales a la mayoría de la población.
En este contexto, la economía liberal capitalista parecía llegar a su fin, como anunciaban las diferentes facciones de izquierda europea, con la gran depresión de 1930. Sin embargo esto no sucedió, por el contrario el sistema político supo incorporar el descontento social, con la edificación del Estado interventor o de Bienestar, pero en el área macroeconómica fue Keynes quien vio sus teorías plasmadas en la realidad.
Algunas características que se destacan de este régimen en el plano laboral, es la instauración de una situación de pleno empleo[1]. Además, se generó un clima de crecimiento, desarrollo y una situación de relativa paz social, que inspiró a definir a este período como la edad de oro del capitalismo. Recapitulando la etapa coincide con la etapa del Estado Keynesiano y también con la expansión del Estado y con ello las políticas públicas.
En nuestros países, luego de una etapa de consolidación de las instituciones luego de la repercusión de la crisis de 1930, los lineamientos de la economía inspirada en Keynes y el Estado de Bienestar, se tradujeron en el modelo de industrialización por sustitución de Importaciones, cada uno con ciertas características propias, teniendo como meta final el progreso, el desarrollo acompañado con la inclusión de ciertos sectores populares antes relegados.
A partir de allí aumentaron las responsabilidades del Estado hacia la sociedad en varios ámbitos y a nivel social, la integración de los ciudadanos se edificó alrededor del acceso a la salud y educación básica principalmente. La cuestión laboral y las políticas hacia el mercado de trabajo fueron más conservadoras y heterogéneas en la región.
Este tipo de relación entre Estado, desarrollo económico y sociedad se extendió desde la posguerra hasta mediados de los ´70 del siglo XX, cuando este modelo comenzó a exhibir signos de desgaste. Se destaca un concepto económico nuevo para la época que fue el de estanflación, una combinación de falta de crecimiento e inflación que termino por socavar las bases del Keynesianismo con una enorme crisis económica a nivel global, que daría paso a la llegada del neoliberalismo.
Los intelectuales neoliberales advertían en lo nocivo de un mercado domesticado, atado y supeditado a las instituciones del Estado. Entre ellos, Hayek, proponía volver a un Estado pre-Keynesiano, es decir liberal, pero con algunas diferencias en un nuevo contexto mundial. Principalmente el ataque neo-liberal fue en plano económico, al atacar al Estado como contratista y proveedor de bienes y servicios, para borrar los caminos hacia la servidumbre. En resumen, se trata de “un ataque apasionado contra cualquier limitación de los mecanismos del mercado por parte del Estado, denunciada como un ataque letal a la libertad”[2] política y económica.
Nuevamente el mercado volvía al centro de la escena, reduciendo al Estado a ciertas esferas. Un punto central de esta nueva dinámica económica y política fue el gasto excesivo, según atribuían los neoliberales, que el Estado incurría en su creciente responsabilidad socio-económica. Llegaba ahora, el tiempo de la disciplina fiscal, el recorte y el ajuste, y con ello las políticas sociales también sufrirían cambios profundos y a grandes rasgos esta historia es conocida en el nuevo continente.
En la mayoría de los países de América Latina, la historia de la política social coincide con la de Europa, en su preocupación inicial centrada en aquellas personas incapaces de obtener recursos por si mismas (inválidos, huérfanos). Esto se mira desde la idea de caridad ligadas a la Iglesia, pero más adelante, las primeras políticas sociales desde el Estado moderno se expanden a los trabajadores asalariados que forman el nuevo nudo central de la política social, con el nacimiento de los servicios de salud, vivienda, educación y más tarde el sistema de jubilaciones y pensiones.
“En las formas modernas del Estado de Bienestar, la intervención en materia de políticas sociales ofreció un lugar al ciudadano, pero también obligó al Estado a proveer asistencia y ser el soporte de todo aquel que tuviese necesidades como consecuencia de las transformaciones económicas.” (Satriano, 2006: 3).
Esta necesidad de vincular al Estado con las nuevas “necesidades sociales”, surge también como una respuesta urgente ante el escenario socio-económico que se manifiesta en el contexto latinoamericano donde hay situaciones de “subdesarrollo”, entendido no sólo como falta de progreso, sino como un fenómeno de dependencia y de dominación con dos dimensiones: una interna y una externa: al interno, nos referimos a un grupo social que explota a otro(s) dentro del mismo país (colonialismo interno); y por otro lado tenemos el neocolonialismo externo, el cual se refiere a la explotación de los países pobres por parte de los ricos. Esta doble dependencia se evidencia en toda la vida social, económica, cultural y política del pueblo mediante estructuras injustas de desigualdad y de explotación.
Latinoamérica forma parte del “Tercer Mundo”, lo cual nos indica que las naciones aquí incluidas, son pueblos subdesarrollados económicamente, política y culturalmente. Hay una dependencia económica de los países pobres hacia los ricos, pues estos últimos se reservan la industria mientras que los países pobres aseguran la alimentación y las materias primas, lo cual favorece el saqueo y la explotación, así como un intercambio ventajoso para las grandes potencias solamente.
En el campo de lo social, se puede ver una excesiva desigualdad en la distribución nacional de los ingresos, lo cual genera también un déficit de vivienda, alimentación, higiene, educación, medicina, etc., así como la fuga de técnicos y personal al extranjero en busca de mejores condiciones de vida.
La educación sólo está reservada, por tanto, a una parte reducida de la población, lo cual genera un alto número de analfabetas y lleva al hombre a seguir siendo presa de la publicidad, la propaganda y la cultura de los grupos dominantes, creando una actitud más bien indolente, que le impide salir de su miseria[3].
Por último, la vida política se caracteriza en estos países por un mínimo de participación ciudadana, por lo cual el poder político se haya fuertemente monopolizado por regímenes militares, grupos económicos o familias.
Esta situación se mantuvo en expansión en la mayor parte del siglo pasado, pero con el advenimiento del neoliberalismo en la región y las demandas de ajuste, aparecieron 3 ideas- fuerza que guiarían un nuevo panorama para nuestros países y la política social. Estas ideas fueron: la privatización, la descentralización y la focalización.[4] Todo ello en el nombre de la eficacia y equidad perdida por la excesiva presencia del Estado.
En este trabajo nos interesa destacar la idea de focalización que tiene un sensible impacto en el diseño y concepción de las políticas sociales, no obstante es menester realizar referencias a las demás.
La privatización ha sido presentada como una salida a la crisis fiscal y a la reducción del Estado en su rol de productor y distribuidor de recursos y servicios. Algunos de ellos de muy baja calidad, poco eficaces y sumamente costosos, por lo cual fueron señalados como los máximos culpables de los gastos excesivos del Estado. En base a estas tesis, numerosas empresas pasaron a manos privadas, transformación que se atravesó principalmente en la década de los ´90.
La descentralización fue también un pilar de las nuevas políticas en el neoliberalismo y tiene como propósito lograr mayor equidad y eficacia del gasto público impulsando una mayor cercanía de los ciudadanos a la gestión pública, trasladando la enorme burocracia estatal centralizada, a responsabilidad de las provincias o Estados.
Finalmente, la focalización se centró en las políticas sociales y en el problema central que residía en que el gasto social no llegaba a los más pobres. La nueva dirección del gasto por lo tanto debía ahora focalizarse en los sectores de mayor necesidad, para un manejo más eficiente de los recursos. Las áreas de prioridad son diferentes a cada país, pero en general coinciden en la nutrición, alimentación y programas para generar ingresos.
Ahora bien, el tiempo ha transcurrido y a la luz de las realidades, la focalización, que apareció como solución para modernizar y racionalizar la política social, no parece haber sido una estrategia muy eficaz y mucho menos más equitativa. Uno de los errores parece indicar una mala lectura de la coyuntura económica y social.
Hay que denotar que nuestros países cuentan con altos índices de desocupación, pobreza, indigencia y por lo tanto focalizar parece condenar la intervención social hacia una permanencia de la política o lo que es equivalente a una neo-beneficencia eterna hacia los más necesitados. Como es señalado, la focalización es una técnica ideal en contextos en los cuales existen poblaciones necesitadas, pero bien delimitadas en espacios geográficos y poco numerosos.
CONCLUSIONES
Las políticas sociales, en tanto conjunto amplio de intervenciones estatales destinadas a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, han ido cambiando y transformándose en América Latina, no siempre en consonancia con lo que la situación social requería.
En particular la focalización de las políticas sociales puede provocar un callejón sin salida y transformarse en buenas intenciones pero malos resultados. Empero, esta situación no debe desalentarnos a descubrir nuevos caminos de la política social, aunque conveniente sería asegurar un zócalo mínimo como garantizar a todo habitante las necesidades básicas de vida, desde la definición de ciudadanos, más que de la de marginalidad
Como se mencionó, el despliegue del Estado de Bienestar y las políticas sociales, transformó el problema de la integración, dando un lugar al ciudadano, en la idea de “pleno de derechos”, ofreciendo un reconocimiento específico en la sociedad.
Pero la situación hoy no es sencilla, la globalización revolucionó la velocidad y el espacio social donde se relacionan los individuos, y nos obliga a repensar la cohesión social y las maneras en cómo refundar el lazo social. Porque quedan pocas dudas de que asistimos en el primer tramo del siglo XXI nuevamente a un resquebrajamiento de las formas de generar cohesión social, con una mayor preocupación, en cuanto que las promeses de una sociedad más igualitaria e integrada, parece lejos de lograrse.
Una agenda pública de gobierno es necesaria pare redefinir las prioridades, acompañado de una comisión de expertos que quizás reflexione sobre un nuevo giro necesario de la política social para no llegar con algo pobre entre algunos pobres: “la mejor focalización es una política social universal”[5], al menos para la gran mayoría de los países Latinoamericanos.
Referencias bibliográficas
Aguilar, L. F. (2009). Marco para el análisis de las políticas públicas. México: Purrúa.
Anderson, P. (1999). Neoliberalismo: un balance provisorio. En E. Sader, & P. Gentili, La trama del neoliberalismo (págs. 13-28). Buenos Aires: Eudeba-Clacso.
Bobbio, N. (1996). Marx, el Estado y los clásicos. México: Fondo de Cultura Económica.
Dye, T. (2002). Understanding Public Policy. New Jersey: Tenth Edition.
Guzmán, R. (1987). Sociología. México: Porrúa.
Herrera, M., & Castón, P. (2003). Las politicas sociales en las sociedades complejas. Bercelona: Ariel.
Hobbes, T. (1977). Leviatán. New York: Macmillan.
Locke, J. (1999). Segundo Tratado Sobre El Gobierno: un ensayo acerca del verdadero origen, alcance y fin del gobierno civil. Madrid: Clásicos del Pensamiento 7.
Maquiavelo, N (1983). El Príncipe. España: Sarpe
Marquinez, G. (1986). El hombre latinoamericano y su mundo. Bogotá: Nueva América
Montoro Romero, R. (1997). Fundamentos teóricos de la política social. Valladolid: Universidad de Valladolid.
Ocampo, J. (2008). Las concepciones de la política social: focalización vs universalización. NUEVA SOCIEDAD No 215, 46.
Rousseau, J. (1988). El contrato social. Barcelona: Altaya.
Satriano, C. (2006). Pobreza, Políticas Públicas y Políticas Sociales. Revista Mad. No.15., 3.
Weber, M. (1984). Economía y sociedad. México: Ed. FCE.
[1] El pleno empleo no fue literal, pero la posibilidad de incorporarse al mercado laboral fue más ágil que en otras épocas.
[2] Anderson (1999: 15).
[3] Marquinez (1986: 214-245)
[4] Estas ideas, ya plasmadas, no se puede negar que forman parte de nuestro paisaje regional actual.
[5] Ocampo (2008: 46)
