Lourdes Romero Navarrete
Doctora en Historia por la unam.
Profesora-Investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (ciesas), Unidad-DF.
Responsable de la línea de especialización Agua, Sociedad y Cultura del Posgrado en Antropología Social CIESAS-DF
Integrante del Cuerpo Académico “Política y Sociedad”. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Autónoma de Coahuila
lourdesr@ciesas.edu.mx
5 de octubre de 2015
México está comprometido con los derechos que se han ido configurando en torno al acceso al agua a nivel internacional. En el año 2012 fue reformado el artículo 4º constitucional, a fin de garantizar a toda persona el derecho “al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible”.[2] Con esta reforma el Estado mexicano dio un paso significativo en el formalización de los compromisos a los que está adherido en materia de agua, como es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas (1981),[3] así como a la observación general número 15, introducida en 2002 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual establece el derecho humano al agua.
Asimismo, el decreto de reforma de 2012 fijó un plazo de 360 días para emitir la que debe denominarse Ley General de Aguas (lga), que sustituirá a la Ley de Aguas Nacionales (lan) de 1992, la cual deberá establecer los lineamientos para instrumentar el derecho al agua y saneamiento de la población mexicana.
A partir de entonces, tanto en el espacio del legislativo como en la sociedad civil, se emprendieron acciones tendentes a la formulación de iniciativas sobre el nuevo ordenamiento. De esta forma, las comisiones de Agua Potable y Saneamiento y de Recursos Hidráulicos, de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión (Legislatura LXII), organizaron foros y consultas en torno a la disposición. Al mismo tiempo, desde la sociedad civil la Red Temática del Agua Conacyt (retac), así como diferentes instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales, destacadamente “Agua para todos” y activistas ambientales, se dieron a la tarea de diseñar lo que ahora constituye la primera propuesta de origen ciudadano, respecto a la legislación sobre agua en México.
Entre febrero y marzo de 2015, se presentaron ante el congreso tres iniciativas distintas sobre la mencionada ley, una “oficial”, una de origen partidario y la ciudadana mencionada arriba. En julio siguiente, el proceso legislativo, sin embargo, fue interrumpido de manera abrupta. La concurrencia de iniciativas de distinto origen hace de esta situación un hecho inédito en la historia de la legislación en materia de agua, por lo que es oportuno hacer una breve revisión sobre la forma cómo se han aprobado las distintas leyes promulgadas sobre el vital recurso, así como a revisar aspectos relevantes del accidentado proceso legislativo en torno a la Ley General de Aguas en 2015.
- El predominio del poder ejecutivo: facultades y discusión parlamentaria, 1929-1992.
De las numerosas leyes reglamentarias de la Constitución de 1917, cinco han estado destinadas a regular en materia de agua a nivel federal.[4] Las dos primeras fueron publicadas en 1929 y 1934, bajo el mismo título de Aguas de Propiedad Nacional. Ambas corresponden a la etapa postrevolucionaria, periodo caracterizado porque durante él se consolidó el sistema presidencialista que distingue al sistema político mexicano, y del que dan cuenta estas dos legislaciones, pues ambas fueron promulgadas sin discusión parlamentaria y otorgando facultades extraordinarias al poder ejecutivo para legislar.
Fuente: http://fresnillo1ab.blogspot.mx/2012_02_01_archive.html
El procedimiento de la primera ley inició en 1927 con la solicitud del presidente Plutarco Elías Calles, “Jefe Máximo de la Revolución”, para que el congreso autorizara al ejecutivo legislar sobre aguas de propiedad nacional, crédito rural, colonización y cámaras y asociaciones agrícolas.[5] Habiendo sido aprobada la solicitud, la iniciativa propuesta por el ejecutivo fue aprobada sin discusión parlamentaria y publicada como Ley de Aguas de Propiedad Nacional, el dof el 7 de agosto de 1929, ya bajo la presidencia de Emilio Portes Gil.
La segunda legislación siguió el mismo procedimiento. En diciembre de 1933 el congreso aprobó por unanimidad conferir facultades extraordinarias al presidente para legislar en materia de agua. A punto de cumplirse el plazo otorgado, la ley fue aprobada por el congreso y publicada en el dof el 31 de agosto 1934, por el entonces presidente Abelardo L. Rodríguez.[6] La tercera, igualmente llamada Ley de Aguas de Propiedad Nacional, que aunque tuvo una aplicación incierta, toda vez que en 1949 y 1952 el congreso aprobó reformas a la de 1934, también careció de una participación real del congreso, pues el dictamen fue aprobado desde 1944 por la Comisión de Aguas e Irrigación Nacionales de la Cámara de Diputados, en cuyo texto afirmó haber hecho suya “en todas sus partes el Proyecto de Ley de Aguas de Propiedad Nacional enviado por el señor Presidente de la República”.[7]
En 1972 fue promulgada la Ley Federal de Aguas, cuya iniciativa, como la anterior, procedió del ejecutivo. Esta vez su elaboración contó con la participación de los miembros de la Comisión para el Desarrollo de los Recursos Hidráulicos, además de que fue discutida en ambas cámaras con la presencia en la de diputados, del secretario de Recursos Hidráulicos, Leandro Rovirosa Wade. En el dictamen, sin embargo, se consideró necesario explicar esta “inusitada forma de trabajo”, recordando que “el sistema de división de poderes de ninguna manera puede significar antagonismo entre los Poderes; sino que, por el contrario, éstos deben considerarse correlacionados e integrantes del único Poder Supremo de la Federación”.[8] Bajo esta premisa y luego de discutir 13 artículos, la ley fue aprobada y publicada en el dof el 11 de enero de 1972.
En 1992, enmarcado en un contexto de crispación política generada por el cuestionado proceso electoral de 1988, fue emitida la Ley de Aguas Nacionales, vigente. La iniciativa fue enviada a la Cámara de Diputados por Fernando Gutiérrez Barrios, secretario de Gobernación, quien afirmó entregar el “documento que el propio Primer Magistrado de la Nación propone por el digno conducto de ustedes” (sic).[9] Aunque la iniciativa encontró un agitado ambiente cameral, fue suficientemente estable para aprobar la ley, no obstante los fuertes señalamientos procedentes de los diputados Alfonso Ramírez Cuéllar y Francisco Hernández Juárez (pps) y Elpidio Tovar de la Cruz, Miguel Ángel León Corrales y Manuel Huerta Ladrón de Guevara (prd). Una serie de profundas reformas fueron aprobadas en 2004 a la Ley de Aguas Nacionales, fijándose un plazo de un año para emitir el reglamento respectivo, que aún no se ha publicado.[10]
- La hegemonía ‘ejecutiva’ en crisis: proceso legislativo de la Ley General de Aguas
A diferencia de esta forma peculiar de hacer del congreso un espacio para la aprobación −más que diseño− de las iniciativas, que en todos los casos procedieron del poder ejecutivo, en 2015, el proceso legislativo en torno a la Ley General de Aguas tuvo un tratamiento radicalmente distinto.
La efervescencia inició en febrero, cuando el Congreso recibió tres iniciativas de la ley. La primera fue presentada por la diputada del PRD, Aleida Alavez, y procedía de la acción colectiva mencionada arriba, soportada por un amplio movimiento ciudadano, en el que participaban la retac, Agua para Todos y activistas partidarios.[11] El 24 de febrero, con el mismo apoyo ciudadano, el senador Alejandro Encinas presentó esta iniciativa, suscribiéndola senadores del pt, pan y prd.[12]
Fuente: http://origenoticias.com/privatizacion-del-agua-trasgrede-derechos-de-mexicanos-prd/
Dos días después, los diputados Gerardo Gaudiano Rovirosa (prd) y Sergio Augusto Chan Lugo (pan) de la comisión de Recursos Hidráulicos, y Kamel Athie Flores (pri), de Agua y Saneamiento, y José Antonio Rojo García de Alba (pri), de Riego y Agricultura, presentaron la que se conoce como iniciativa “oficial” o Ley Korenfeld, pues, como confirmó el diputado Athie, fue enviada por la Comisión Nacional del Agua, cuyo director en ese momento era David Korenfeld.[13] Por su parte, a principios de marzo, diputados del prd propusieron una iniciativa más de la propia Ley General de Aguas.[14]
El 4 de marzo, en una intrincada sesión, las comisiones unidas de Recursos Hidráulicos y Agua y Saneamiento, aprobaron el dictamen sobre la iniciativa oficial, cuya discusión plenaria estaría programada para efectuarse el día 10. Durante la sesión, el diputado Manuel Huerta Ladrón de Guevara (morena), cuestionó que se hubiera agendado tratar el dictamen en la sesión de comisiones sin cumplir con los tiempos reglamentarios, ni haber realizado una consulta pública, aun cuando grupos ambientalistas, académicos y activistas partidarios, demandaban se incluyera en la discusión la iniciativa ciudadana.[15] En el mismo sentido se pronunciaron los diputados Arturo Cruz Ramírez y Gerardo Villanueva Albarrán (prd), éste, además, alertó sobre el significado autoritario de haber cercado a la Cámara con un operativo de seguridad contra la movilización que se desarrollaba fuera del recinto. A pesar de estos señalamientos, se efectuó una votación oficiosa declarando aprobada la iniciativa.[16]
En el contexto de una eficaz movilización de académicos, activistas partidarios, colectivos y ciudadanos y ante la inminencia del proceso electoral de junio, sorpresivamente, el coordinador de diputados priistas en la Cámara de Diputados, Manlio Fabio Beltrones, declaró la postergación de la discusión.[17] Por su parte, el diputado Gaudiano, quien había suscrito la iniciativa oficial, convocó a una consulta pública, que tampoco siguió los procedimientos de la Cámara, y a pesar de haber fijado plazos y procedimientos, no fue realizada. El 17 de mayo, la iniciativa fue devuelta a comisiones, y en julio se afirmó que había sido precluida, es decir, desechada por no haber concluido el proceso en tiempo y forma. No obstante, para la anterior presidenta de la Comisión de Recursos Hidráulicos, la iniciativa obra en la comisión y habría podido ser enviada como iniciativa preferente por el titular del poder ejecutivo al iniciar el periodo de sesiones de la actual Legislatura (LXIII).[18] Este hecho, no ocurrió, por lo que, con seguridad, la iniciativa oficial será replanteada, pero queda pendiente aún la discusión que contemple todas las iniciativas además de la oficial. Por lo pronto, el 24 de septiembre pasado, el partido Nueva Alianza propuso ante el pleno de la Cámara de Diputados, una nueva iniciativa sobre la Ley General de Aguas.
SIGLAS
dof Diario Oficial de la Federación. México, D.F.
ddcd Diario de los Debates de la Cámara de Diputados. México.
gpcd Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados. México.
gpcs Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Senadores. México.
morena Partido Movimiento de Regeneración Nacional
pt Partido del Trabajo
pan Partido Acción Nacional
prd Partido de la Revolución Democrática
pps Partido Popular Socialista
Referencias
[1] Esta es una versión sintetizada de “Notas sobre la Ley General de Aguas”, difundida en el Boletín digital VOCEAS, del Colegio de Etnólogos y Antropólogos Sociales, A.C., México, viernes 11 de septiembre de 2015. Aquí se agregaron algunos datos sobre el proceso legislativo que ha seguido esta ley a octubre de 2015.
[2] Decreto publicado en dof, el 8 de febrero de 2012.
[3] Organización de las Naciones Unidas, A/RES/2200(XXI), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Nueva York, 1966. < http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx>.
[4] En 1948 y 1946 fueron expedidas leyes reglamentarias del “Párrafo quinto del artículo 27 constitucional en materia de aguas del subsuelo”, recogidas en 1972 en la Ley Federal de Agua.
[5] ddcd, México, D.F., 21 de diciembre de 1927.
[6] ddcd, 23 de diciembre de 1933. dof, 31 de agosto de 1934.
[7] ddcd, 27 de diciembre de 1944.
[8] ddcd, 23 de diciembre de 1971.
[9] ddcd, 2 de julio de 1991.
[10] dof, 29 de abril de 2004.
[11] gpcd, 10 de febrero de 2015.
[12] gpcs, 24 de febrero de 2015.
[13] Secretaria de Gobernación, Noticias Legislativas, Dirección General de Información Legislativa, México, 24 de febrero de 2015. En: <http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Panorama/201502/NOTICIASLEGISLATIVAS24FEBRERO2015.pdf>.
[14] gpcd, 3 de marzo de 2015.
[15] gpcd, 4 de mayo de 2015, donde está publicada el acta de la sesión del 4 de marzo.
[16] Diputados del prd presentaron un voto particular en contra del dictamen (ddcd, 5 de marzo de 2015).
[17] SIPSE.com, Lunes 9 de marzo de 2015, en: “Se suspende votación de la Ley General de Aguas, http://sipse.com/mexico/ley-general-de-aguas-votacion-suspension-diputados-141296.html
[18] Información proporcionada por la presidenta de la Comisión de Recursos Hidráulicos, diputada Rocío Melchor Vásquez (prd), Cámara de Diputados, México, D.F., 2 de julio de 2015.
